ვრცელი რეზიუმე

განვითარების თანამედროვე ეტაპზე ქვეყნის ეკონომიკური პოლიტიკის ძირითად მიზანს მდგრადი ეკონომიკური განვითარების უზრუნველყოფა წარ­მოადგენს.  ეკონომიკურად განვითარებული  ქვეყნების  მაგალითზე განხორციე­ლებული კვლევები გვიჩვენებს, რომ მათი სწრაფი ეკონომიკური ზრდის მიღწევა შესაძლებელი გახდა იმ პერიოდებში, როდესაც მათ ძალიან დაბალი საგადა­სახადო განაკვეთები, სახელმწიფო ხარჯების მცირე ზომები და  მიმზიდველი, შეზრუდული რეგულაციების მქონე ბიზნეს გარემო ჰქონდათ. დამოუკიდებლობის მიღწევის შემდეგ ეკონომიკური ზრდის მაღალი ტემპების მისაღწევად საქართ­ველოში სისტემური  ხასიათის რეფორმები (როგორც საგადასახადო სიტემის, ასევე, ბიზნესის დერეგულაციის მიმართულებით)  განხორციელდა. შედეგად ქვე­ყანამ „ბიზნესის კეთების სიმარტივით“ მსოფლიოში მოწინავე პოზიციაზე გადა­ი­ნაცვლა. ეკონომიკური ზრდის მაღალი ტემპების მიღწევამ ამ პერიოდში  უზრუნ­ველყო ქვეყნის დაბალშემოსავლიანი ქვეყნების ჯგუფიდან საშუალო-დაბალ­შემოსავლიანი ქვეყნების რიგში გადანაცვლება. მიუხედავად ამისა, 2014 წლის­ათ­ვის მსოფლიო ბანკის მონაცემების მიხედვით  მშპ ერთ სულზე  მაჩვენებლის მიხედ­ვით (მსყიდველობითუნარიანობის პარიტეტის გათვალისწინებით)  საქართველო (8 137 დოლარი)  სხვადასხვა ქვეყნებს შორის მხოლოდ 151 ადგილზე იმყოფება, რაც  ევროკავშირის საშუალო მაჩვენებელზე 4-ჯერ ნაკლებია. უნდა აღინიშნოს, რომ მნიშვნელოვანია ჩამორჩენა  მეზობელი ქვეყნების, კერძოდ,  რუსეთის ფედერაციის (25 635 დოლარი), თურქეთის (19 250დოლარი)  და აზერბაიჯანისა (17 515დოლარი) მაჩვენებელებთან შედარებითაც კი. ევროკავშირის საშუალო მაჩვენებლის მი­საღწევად ქვეყნის საშუალოწლირი 5% ზრდის პირობებსიც კი საკმაოდ ხანგრძლივი დრო დასჭირდება, ამდენად, მაღალი ეკონომიკური ზრდის მიღწევა ხელისუფლების მიერ უახლოეს წლებში ქვეყნის უმთავრეს პრიორიტეტადაა გამოცხადებული. თუმცა,  2013-2015  წლები  საქართველოს ეკონომიკა,  როგორც მცირე ზომის ღია ეკონომიკა, საკმაოდ მგრძნობიარე აღმოჩნდა  საგარეო შოკების მიმართ.  მიუხედავად ამისა, ქვეყანამ  მოახერხა ფისკალური მდგრადობის შენარჩუნება.

ფისკალური მდგრადობა არის სახელმწიფოს უნარი შეინარჩუნოს მისი მიმდი­ნარე ხარჯები  და საგადასახადო პოლიტიკა საშუალოვადიან და გრძელ­ვადიან პერიოდებში, სახელმწიფოს გადახდის უნარიანობისათვის საფრთხის შექმნის, ან მისი ცალკეული სახის ვალდებულებებულებებზე და ბიუჯეტით გათვალისწინებული დანახარჯების ცალკეული სახეების გაწევაზე (მ.შ. საპენსიო და სხვა სოციალური ხარჯების, ჯანდაცვის, განათლების, მეცნიერებისა და სხვა) უარის თქმის გარეშე.

ფისკალურ მდგრადობასთან მჭიდროდ დაკავშირებული კონცეფციაა სა­ხელმწიფო ვალის მდგრადობა. “სახელმწიფო ვალი შეიძლება განვიხილოთ, როგორც მდგრადი, როცა თავდაპირველი ბალანსი, რომელიც საჭიროა ვალის სტაბილიზაციისათვის საბაზისო და რეალისტური შოკური სცენარების მიხედვით, არის ეკონომიკურად და პოლიტიკურად რისკთან და პოტენციური ზრდის დამაკ­მაყოფილებელ დონეზე შენარჩუნებასთან” (IMF 2013). პრაქტიკაში ფისკალური მდგრადობა თავდაპირველად ფასდება იმით, თუ რამდენადაა შესაძლებელი მიმდინარე ფისკალური პოლიტიკის შენარჩუნება „სახელმწიფოს ვალის ზრდად ბილიკზე დადგომის გარეშე“.

ეკონომიკურ ლიტერატურაში ერთიანი მოსაზრება ფისკალური მდგრადობის შესახებ არ არსებობს. თუმცა, შედარებით გავრცელებულია შემდეგი განსაზღვ­რება: ფისკალური პოლიტიკა არის მდგრადი, თუ მომავალი პერიოდების პირველადი პროფიციტების მიმდინარე ღირებულება უტოლდება სახელმწიფო ვალის მიმდინარე ღირებულებას. ეს განსაზღვრება გამომდინარეობს  პერიოდ­თაშორისი საბიუჯეტო შეზღუდვის პირობიდან და მდგრადობის დასადგენად რამდენიმე ინდიკატორის შედგენის საშუალებას იძლევა.  კერძოდ,  სახელმწიფო შეიძლება შეფასდეს გადახდისუნარიანად,  თუ მას გააჩნია მომავალი პერიოდის ბიუჯეტების პროფიციტების ხარჯზე დროის უსასრულო პერიოდში  სახელმწიფო ვალდებულებების დაფარვის უნარი. სხვა სიტყვებით, სახელმწიფო გადახდის­უნარიანია, თუ დაცულია პერიოდთაშორისი საბიუჯეტო პირობა. ფისკალური მდგრადობის კარგი ინდიკატორი უნდა გვაძლევდეს ნათელ და ადვილად ინტერ­პრეტირებად შეტყობინებას იმის შესახებ, მიგვიყვანს თუ არა მიმდინარე პოლიტიკა   ვალი/მშპ თანაფარდობის ზრდამდე. თუმცა,  კარგი ინდიკატორებიც კი არ იძლევა იმის დადგენის საშუალებას, თუ როგორ მოხდეს ბიუჯეტის დეფიციტის შემ­ცირება. საზოგადოდ, ფისკალური მდგრადობის მისაღწევად საჭირო მაკორექ­ტირებელი ღონისძიებები შეიძლება განხორციელდეს ან გადასახადების ზრდის, ან დანახარჯების შემცირების გზით.  ბიუჯეტის კორექტირებისას გასათვალის­წი­ნებელია, რომ  ფისკალური გარღვევის დასაძლევად და დეფიციტის შესამცი­რებლად საგადასახადო ტვირთის ზრდამ, ასევე, ინფრასტრუქტურული ხარჯების შემცირებამ  შესაძლოა გამოიწვიოს ეკონომიკური ზრდის ტემპების შენელება, რაც საბოლოო ჯამში საშუალოვადიან და გრძელვადიან მდგრადობაზე უარყოფით ზეგავლენას მოახდენს.

საქართველოს ვალის ტვირთის სრულყოფილი შეფასებისათვის მნიშვნელო­ვანია ქვეყნის მთლიანი ვალების მოცულობისა და სხვადასხვა სახის ვალების დინამიკის შესწავლა. თუ 2003 წლის მონაცემებით ქვეყნის მთლიანი საგარეო ვალი 3,5  მილიარდ დოლარს შეადგენდა, საქართველოს მთლიანმა საგარეო ვალი,  2015 წლის 30 სექტემბრის მდგომარეობით, 14,4 მლრდ აშშ დოლარს (34.2 მლრდ ლარი) შეადგენდა, რაც მშპ-ს თითქმის 100%-ს აღწევს.  სახელმწიფო საგარეო ვალი კი 5.9 მლრდ აშშ დოლარს (14.0 მლრდ ლარი)შეადგენს, რაც მშპ-ს 39.8 პროცენტია. 

საქართველოს საგარეო ვალში   მთავრობისა და ეროვნული ბანკის წილი   33 %-ს შეადგენს (2004 წლის 63%-ის ნაცვლად), დანარჩენი კი კერძო სექტორზე მოდის. უნდა შევნიშნოთ, რომ აღნიშნული სტრუქტურული ცვლილება ერთის მხრივ დადებითად შეიძლება შეფასდეს,  რადგან საზოგადოდ ამ სექტორის დაფინანსების ზრდა ქვეყნის მომავალი ეკონომიკური ზრდის ხელშემწყობ ფაქტორად განიხი­ლება, თუმცა, მეორეს მხრივ, ეს ცვლილება ასევე, ზრდის  სახელმწიფოს პირობით ვალდებულებებს  და შესაბამისად, გათვალისწინებული უნდა იქნას ქვეყნის ვალის  მართვის სტრატეგიის შემუშავების დროს.

საერთაშორისო პრაქტიკის შესწავლიდან ირკვევა, რომ განვითარებადი ქვეყნები, რომელთა საგარეო ვალის წილი მშპ-ში 20-40%-ის ფარგლებში მერ­ყეობდა, ყველაზე ხშირად დადგნენ სავალო კრიზისის წინაშე. შესაბამისად, საქართველოს სახელმწიფო ვალის ტვირთის მიღწეული დონიდან გამომდინარე (მშპ-ს 40%), დღეისათვის მნიშვნელოვანია ფისკალური სფეროს რეფორმების განხორციელების დაჩქარება,  რათა  მომავალში ქვეყანა არ დადგეს   ვალების მომსახურების სანაცვლოდ ხარჯების მნიშვნელოვანი მიმართულებების, მათ შორის,  სოციალური და ჯანდაცვის  სფეროში სასიცოცხლო მნიშვნელობის მქონე პროგრამების  დაფინანსების მოცულობების არსებითი ზომით შემცირების ან კიდევ უფრო მეტიც,  სასიცოცხლო მნიშვნელობის მქონე ზოგიერთი პროგრამის დაფინანსების შეწყვეტის აუცილებლობის წინაშე.

საქართველოში ფისკალური მდგრადობის უზრუნველსაყოფად  გადაუდე­ბელ ამოცანას წარმოადგენს    ფისკალური რისკების გამოვლენის, გამჟღავნებისა  და მართვის ეფექტიანი სისტემის შემუშავება.

ფისკალური რისკები განისაზღვრება, როგორც ფისკალური შედეგების ბიუჯეტით ან სხვა სახის პროგნოზებით განსაზღვრული შედეგებიდან შესაძლო გადახრა, რომლებიც შეიძლება გამოწვეული იყოს მაკრო-ეკონომიკური შოკებით ან/ და პირობითი ვალდებულებების რეალიზაციის მოთხოვნით.

ფისკალური რისკის წყარო შეიძლება იყოს  შოკები, რომლებიც ზემოქმე­დე­ბენ  ისეთი  სახის მაკროეკონომიკურ ცვლადებზე, როგორიცაა: ეკონომიკური ზრდის ტემპი, სასაქონლო ფასები, საპროცენტო განაკვეთი ან გაცვლითი კურსი. ასევე, სხვადასხვა სახის პირობითი ვალდებულლებების შესრულებაზე წარმოშო­ბილი მოთხოვნები, რომელიც თავის მხრივ შეიძლება დაიყოს   “ცხადი სახის ვალ­დებულებებად,” რაც განსაზღვრულია ბიუჯეტის შესახებ კანონით ან კონტრაქტით (მაგალითად ვალის გარანტიები), ან  “არაცხად ვალდებულებებად”, რომლებიც ეფუძნება საზოგადოების მოლოდინებს ან ზეწოლას (მაგალითად, ბანკების ან სახელმწიფო სექტორის საწარმოების გაკოტრების თავიდან აცილების მოთხოვნა).

პირობითი ვალდებულებების სხვადასხვა ტიპების შეფარდებითი  მნიშვნე­ლობა სულ უფრო იზრდება, რაც მხედველობაში უნდა იქნას მიღებული ნებისმიერი სახელმწიფოს, მ.შ. საქართველოს მიერ რისკის განსაჯაროებისა და მართვის შესაბამისი პოლიტიკის შემუშავების დროს.

ფისკალური გამჭვირვალობის ზრდა საკრედიტო რეიტინგისა და საერთაშო­რისო კაპიტალის ბაზრებთან მისაწვდომობის ზრდასთან ასოცირდება. სხვადასხვა ქვეყნის მონაცემების საფუძველზე აგებული ეკონომეტრიკული მოდელების გა­მოყენებით ჩატარებული  გამოკვლევები აჩვენებს, რომ ფისკალური გამჭვირვა­ლობის  ცვლადები პოზიტიურ კავშირშია სუვერენულ რეიტინგებთან.  2003 წლის შემდგომ პერიოდში საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის გამჭვირვალობის ზრდა აისახა ქვეყნის სუვერენული რეიტინგების გაუმჯობესებაშიც.

მიუხედავად იმისა, რომ დღეისათვის საქართველოს ფისკალური მდგრა­დობის ზღვრული მაჩვენებლები, კერძოდ, სახელმწიფო ვალი/მშპ, სახელმწიფო ვალი/ბიუჯეტის შემოსავლები, სახელმწიფო ვალი/ექსპორტი ჯერჯერობით სახიფათო ზღვრებს (50 %, 300 %, 200 %) ქვემოთაა,  გასათვალისწინებელია, რომ ქვეყნის ფისკალური მდგრადობა დაირღვევა პერმანენტულად მოქმედი, ან ძლიერი მოკლევადიანი ეკონომიკური შოკების ზემომედების შემთხვევაში. დროს. მაგალითად, თუ განმეორდება 2008-2009 წლების ეკონომიკური კრიზისის დონის მსგავსი სიტუაცია, როდესაც ადგილი ჰქონდა ერთდროულად რამდენიმე შოკის ზემოქმედებას-მშპ შემცირებას, ბიუჯეტის დეფიციტის ზრდასა და ლარის გაცვლითი კურსი გაუფასურებას. გამოთვლებმა აჩვენა, რომ დაბალი რისკის მატარებელი ფისკალური მდგრადობის შესანარჩუნებლად საშუალოვადიან და გრძელვადიან პერიოდში საჭიროა მომავალი 5 წლის განმავლობაში ეკონომიკური ზრდის ტემპი იყოს 5%-ზე მაღალი, და ბიუჯეტის დეფიციტი დაუბრუნდეს 2016 წლიდანვე დასაშვებ ნორმას.

2016 წელს ფისკალური მდგრადობის უზრუნველსაყოფად მხედველობაშია მისაღები 2013-2015წწ-ში ქვეყნის ფისკალურ მდგრადობაზე უარყოფითად მოქმედი ისეთი ფაქტორიც, როგორიცაა  სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური დეფიციტის კვარტალური განაწილება, რომელიც ამ წლებში ხასიათდებოდა მკვეთრად გამოხატული  უთანასწორობით. ამ წლებში, აღნიშნული მიზეზის გამო   ბიუჯეტის დეფიციტის მთლიანი ტვირთი წლის ბოლო თვეებზე მოდიოდა, რამაც ხელი შეუწყო  ეროვნული ვალუტის გაუფასურებას  (სხვა ფაქტორებთან ერთად).

ქვეყნის ფისკალური მდგრადობის შენარჩუნებისათვის მნიშვნელოვანი გამოწვევებია: სოციალურად ორიენტირებული ბიუჯეტი _ საყოველთაო დაზღვე­ვისა და საყოველთაო ჯანდაცვის სახით; სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიან ხარჯებში სახელმწიფო სუბსიდების მაღალი ხვედრითი წილი  (მაშინ, როდესაც საბიუჯეტო ხარჯების დაფინანსებაში მნიშვნელოვნ წყაროდ გვევლინება  გაზრ­დილი  საგარეო და საშინაო ვალების მოცულობები);  პირდაპირი უცხოური ინვეს­ტიციების, ექსპორტისა და საზღვარგარეთიდან ფულადი გზავნილების მნიშვნე­ლოვანი ზომით შემცირება. ამ ფაქტორების ერთობლივი ზემოქმედება ნეგა­ტიური გავლენის შერბილება მოითხოვს ფისკალურ სფეროში ძირეული ხასიათის რე­ფორ­მების განხორცილებას. კერძოდ, მოსახლეობის დაბერების ზრდადი ტენდენციის გათვალისწინებით საჭიროა   კერძო საპენსიო სისტემაზე გადასვლის დაჩქარება, ბიუჯეტის დაგეგმვის პროგრამული მიდგომის სრულყოფისა  და მისი ხარჯვითი ნაწილის ოპტიმიზაციის, მმართველობითი აპარატის დაფინანსების მოცულობის შემცირებისა და ეკონომიკური ზრდის დაჩქარების ხელშემწყობი მიმართულებების (განათლების, მეცნიერებისა და ჯანდაცვის პროგრამების) პრიორიტეტული დაფინანსების გზით. ბიუჯეტში შესწორებების დროული განხორციელება შეარბილებს  საგარეო ფაქტორებისა და რისკების უარყოფითი ზეგავლენას ქვეყნის მაკროეკონომიკურ სტაბილურობაზე.

მაშასადამე, საქართველოს საბიუჯეტო სისტემაში არსებული გა­მოწვევებიდან გამომდინარე, საშუალოვადიან და გრძელვადიან პერიოდებში  ფისკალური სტაბილიზაციის მიღწევისათვის მნიშვნელოვანია  მხოლოდ ეკონომიკურ ზრდაზე ორიენტირებული ხარჯვითი და საგადასახადო  პოლიტიკის შემუშავება და   დანერგვა, რაც ამავე დროს შიდა და საგარეო რესურსების გამოყენების ეფექტიანობის ამაღლების გზით შესაძლებელს გახდის ქვეყანაში არსებული მძიმე სოციალური ფონის ეტაპობრივ გაუმჯობესებას.